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            2017-04-20      

            【兩委獻策】“十三五”首次提出空間治理體系,如何做好技術和制度保障?

              為貫徹落實科學發展觀,提高科學決策水平,國家環境咨詢委員會和環境保護部科學技術委員會(簡稱“兩委”)應運而生?!皟晌背闪⒁詠?,匯聚了一大批我國環境與發展領域的院士、專家和知名學者,從多視角、多層次、多維度為環保工作全面建言獻策,在環境重大戰略問題及解決群眾身邊突出環境問題等方面,發揮了重要的智庫作用?;诖?,環境保護微信公眾平臺(ID:HJBHZZ)特推出“兩委獻策”欄目,精選“兩委”委員的重要觀點及建議予以發布,以饗讀者。

              面對我國全面建成小康社會的生態環境突出短板,《“十三五”生態環境保護規劃》(以下簡稱《規劃》)將環境質量改善作為核心目標,在首次明確了環境質量約束性指標的同時,也積極提出為人民提供更多優質生態產品的目標,回應公眾的生態環境訴求,充分體現了政府的公共服務理念。為此,《規劃》提出加快推進生態環境領域國家治理體系現代化,并首次提出建立由空間規劃、用途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系??臻g治理體系的提出是我國生態環境治理體系和國家治理體系的突破,為優質生態產品的有效供給提供了一套新的制度安排。

            構建空間治理體系的必要性



              1、構建空間治理體系是維護國家生態安全的要求
              《規劃》強調空間管控,提出劃定并嚴守生態保護紅線,有利于維護國家生態安全。生態保護紅線是在充分認識生態系統特征與演化規律的基礎上,通過科學分析生態系統結構、過程、功能的相互聯系和相互作用而劃定的最小安全保護空間,其維護生態安全的作用具有不可替代性。

              2、構建空間治理體系是生態環境精細化管理的要求
              《規劃》明確堅持分類防治的原則,實施空間差異化管理,有利于提升精細化生態環境管理水平,通過空間分析,從而形成具有不同生態特征和防治要求的生態環境分區,在此基礎上,分區分類管控,分級分項施策,可以提高生態環境精細化管理水平,提升生態治理的效率。

              3、構建空間治理體系是建設美麗中國和美好家園的要求
              《規劃》明確堅持統籌生產、生活、生態空間管理,有利于合理空間布局,建設美好家園,進而為人民群眾生產生活提供優質生態產品。這也是對黨的十八大提出的“調整空間結構,促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀,給自然留下更多修復空間,給農業留下更多良田,給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園”的目標要求的制度回應,進而為建設美麗中國提供體系性路徑。

            空間治理體系的構成



              空間治理體系的構成包括空間規劃、用途管制、差異化支持政策、空間監管和差異化績效考核等??臻g規劃是基礎,用途管制和差異化支持是核心,空間監管是保障,差異化績效考核則是必要的獎懲保證機制。

              1、空間規劃是基礎
            生態環境具有明顯的空間差異性,因此,為了更有針對性地提出利用和保護策略,更高效開展資源環境管理,有必要充分開展空間生態環境特征調查,充分認識生態系統結構、過程、功能的相互聯系和相互作用,遵循客觀生態環境規律,劃定生態環境空間分區,提供科學的生態空間規劃。

              2、用途管制和差異化支持政策是核心
              基于生態環境的空間差異性,有必要針對性開展差異化的用途管制和生態產業、生態資金與生態補償等支持政策。如對劃定的生態保護紅線區域,有必要實施分級分區的差異化用途管制和支持政策,在維護生態安全的同時維護生態服務功能。

              3、空間監管是保障
              有了用途管制政策后還有必要構建空間監管體系,通過監管體系的構建,能夠摸清不同空間的利用方式,了解這些利用方式與用途管制要求的一致性或差異性,從而能夠掌握被保護區域的保護狀況,尤其是建設損害和功能退化情況,及時予以制止或控制,避免由此帶來的生態環境風險。

              4、差異化績效考核是必要的獎懲機制
              良好的空間治理的實現還需要必要的獎懲機制來保證。這就需要針對不同生態區域構建差異化的績效考核。如對國家重點生態功能區,作為主體功能區劃中禁止開發區的主體,有必要加大對其生態環境保護的績效考核,淡化其社會經濟發展的考核,避免在一般社會經濟發展考核壓力下對其脆弱生態的破壞。

            生態環境空間治理重點任務



              1、全面落實主體功能區規劃
              《規劃》要求強化主體功能區在國土空間開發保護中的基礎作用,推動形成主體功能區布局。根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力形成不同主體功能,進而統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局,逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。依據不同區域主體功能定位,對禁止開發區域、限制開發區域、重點開發區域和優化開發區域分別制定差異化的生態環境目標、治理保護措施及考核評價要求?!兑巹潯访鞔_了在具有高度保護價值和必要性的禁止開發區域,要實施強制性生態環境保護,嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動的同時,引導人口逐步有序轉移,從根本上降低人類生產生活對區域構成的生態壓力。

              2、劃定并嚴守生態保護紅線
              生態保護紅線是國家依法在重點生態功能區、生態敏感區和脆弱區等區域劃定的嚴格管控邊界,是國家和區域生態安全的底線。生態保護紅線通過劃定生態服務保障線,支撐經濟社會發展的生態供給保障;通過劃定生態安全屏障線,構筑人居環境的基本生態安全保障;通過劃定生物多樣性維持線,維護關鍵物種、生態系統與種質資源的可持續性保障。劃定生態保護紅線區域,構建結構完整、功能穩定的生態安全格局,從而維護國家生態安全?!兑巹潯穼Α笆濉逼陂g劃定并嚴守生態保護紅線給出明確時間節點,要求2017年底前,京津冀區域、長江經濟帶沿線各?。ㄊ校﹦澏ㄉ鷳B保護紅線;2018年底前,其他?。▍^、市)劃定生態保護紅線;并在2020年底前,全面完成全國生態保護紅線劃定、勘界定標,基本建立生態保護紅線制度。

              3、推動“多規合一”
              《規劃》提出,積極推動建立國家空間規劃體系,統籌各類空間規劃,推進“多規合一”。以主體功能區規劃為基礎,規范完善生態環境空間管控、生態環境承載力調控、環境質量底線控制、戰略環評與規劃環評剛性約束等環境引導和管控要求,強化“多規合一”的生態環境支持。以“多規合一”為基礎,《規劃》進而提出,以市縣級行政區為單元,建立由空間規劃、用途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系,從而在生態文明建設背景下,對現行市縣規劃體系做出新的約束性制度安排。

              4、推動區域綠色協調發展
              一是在全國范圍層面,促進四大區域綠色協調發展??紤]東、中、西部和東北地區不同生態功能要求,《規劃》提出在東部擴大生態空間,改善生態環境質量;中部建設一批流域及交通生態走廊,加強水環境保護和治理;西部提升生態安全屏障功能,建設生態產品供給區;東北加強森林生態系統保護和北方防沙帶建設,強化東北平原濕地和農用地土壤環境保護。同時,要求在東部地區提高環境資源利用效率,加快推動產業升級;中部地區以資源環境承載能力為基礎,有序承接產業轉移,推進鄱陽湖、洞庭湖生態經濟區和漢江、淮河生態經濟帶建設;西部合理開發石油、煤炭、天然氣等戰略性資源和生態旅游、農畜產品等特色資源;東北地區推動老工業基地振興,促進四大區域的綠色協調發展。
              二是在重點區域,分別推進京津冀地區協同保護和長江經濟帶共抓大保護?!兑巹潯芬?,到2020年,京津冀地區通過優化經濟發展和生態環境功能布局;聯合開展大氣、河湖等污染治理和區域生態屏障建設;構建區域一體化的生態環境監測與信息網絡和應急預警體系、跨區域聯合監察執法機制;建立區域水資源統一調配制度和跨區域生態補償機制與排污權交易市場,實現生態環境保護協作機制的有效運行和生態環境質量的明顯改善。統籌長江水資源、水環境、水生態,推動上中下游協同發展、互動合作,加強跨部門、跨區域監管與應急協調聯動;構建以長江干支流為經絡,以山水林田湖為有機整體,江湖關系和諧、流域水質優良、生態流量充足、水土保持有效、生物種類多樣的生態安全格局;強化跨界水質斷面考核,推動協同治理,推進長江經濟帶生態文明建設。
              三是在國際層面,推進“一帶一路”綠色化建設?!兑巹潯诽岢?,建立健全綠色投資與綠色貿易管理制度體系,落實對外投資合作環境保護指南;開展環保產業技術合作園區及示范基地建設;編制實施國內“一帶一路”沿線區域生態環保規劃,開展重點戰略和關鍵項目環境評估,提高生態環境風險防范與應對能力,實現在國際戰略中的綠色協調發展,贏得綠色外交的主動權。

              5、優化產業空間布局
              《規劃》要求強化源頭防控,推進供給側結構性改革,優化產業的生態空間布局。比如,在農業空間布局方面,《規劃》提出,實施環水有機農業行動計劃,通過有機農業的合理空間布局,實現農業生產與流域環境保護的協調。畜禽規模養殖場(小區)已經成為當前我國相當部分河湖污染的主要來源,因此,《規劃》要求加強分區分類管理,劃定禁止建設畜禽規模養殖場(小區)區域,并明確要求各地在2017年底前依法關閉或搬遷禁養區內的畜禽養殖場(小區)和養殖專業戶。

              6、分區推進生態環境整治與修復
              確定區域性、流域性總量控制地區,堅持質量核心,分區域、分流域、分階段明確生態環境質量改善目標任務。大氣環境治理方面,全面深化京津冀及周邊地區、長三角、珠三角等區域大氣污染聯防聯控,建立常態化區域協作機制,區域內統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治?!兑巹潯诽岢?,重點區域嚴格控制煤炭消費總量,京津冀及山東、長三角、珠三角等區域,以及空氣質量排名較差的前10位城市中受燃煤影響較大的城市要實現煤炭消費負增長。水環境治理方面,《規劃》提出,依據主體功能區規劃和行政區劃,劃定陸域控制單元,建立流域、水生態控制區、水環境控制單元三級分區體系。實施以控制單元為空間基礎、以斷面水質為管理目標、以排污許可制為核心的流域水環境質量目標管理。優化控制單元水質斷面監測網絡,建立控制單元產排污與斷面水質響應反饋機制,明確劃分控制單元水環境質量責任,從嚴控制污染物排放量。在土壤污染治理方面,《規劃》提出,按污染程度將農用地劃為未污染和輕微污染的優先保護類,輕度和中度污染的安全利用類,重度污染的嚴格管控類三類,實施農用地土壤環境分類管理。安全利用類耕地集中地區結合當地主要作物品種和種植習慣,制定實施受污染耕地安全利用方案。對嚴格管控類耕地加強用途管理,依法劃定特定農產品禁止生產區域,嚴禁種植食用農產品,并提出到2020年,重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積力爭達到2000萬畝的目標。

            生態環境空間治理保障安排



              1、生態環境空間治理的技術保障
              無論是《規劃》的實施,還是中央和環保部近期密集推出的一系列生態環境空間治理制度的落實都需要在技術上形成配套的支撐體系。
              首先,制定落實生態保護紅線及一定空間相應環境準入負面清單的技術規范。生態保護紅線區域并不是完全不能進行利用的無人區,但是,為保護空間的基本生態功能,應根據不同生態保護紅線區域的主導生態功能、等級及保護需求差異,確定與之相適應的生態空間用途管制要求,在保障自然資源和生態空間合理用途的同時有效保護生態空間。這就需要建立健全覆蓋全面的生態空間負面清單管理制度。根據不同類型生態保護紅線的保護目標與管理要求,明確禁止建設和限制建設的空間區域及行業,對開發建設活動設置準入“門檻”,完善差別化的產業環境準入機制。
              其次,建立生態保護紅線監管技術規范。建設和完善“天—空—地”一體化的監測網絡,建立一批相對固定的生態保護紅線監管地面核查點。綜合運用遙感技術、地理信息系統以及各類型生態監測網絡的定位監測,全面掌握生態保護紅線的生態系統構成、分布和功能的現狀與動態變化。對生態保護紅線進行全天候監控,為生態保護紅線提供技術管控保障。建設全國生態保護紅線監管平臺,構建生態保護紅線監測大數據平臺,建設國家和地方生態紅線多層級信息系統,開展大數據關聯分析,為生態保護紅線管控的決策、考核等提供數據支持。
              再次,研發生態保護紅線評估管理技術。在全面掌握生態保護紅線的生態系統構成、分布和功能的現狀與動態變化的基礎上,構建生態保護紅線生態評估指標體系和技術方法,對生態系統服務功能進行定期評估。同時,從面積、結構、功能等方面,構建生態保護紅線區域預警標準體系和技術方法,以利于及時預警生態保護紅線的生態風險,確保國土生態安全。
              此外,研究區域生態環境保護空間規劃技術?!兑巹潯访鞔_自2018年起,啟動省域、區域、城市群生態環境保護空間規劃研究。要將生態環境保護規劃技術更好地與空間規劃技術結合,進一步探索區域、流域、風域環境容量和生態承載力分析方法,在掌握區域、流域、風域生態環境影響、演替規律的基礎上,構建區域生態環境保護空間規劃技術及其規范。還要研究生物多樣性生態廊道、流域生態廊道和風域生態廊道構建等關鍵技術,為生態環境保護空間規劃提供技術支撐。

              2、生態環境空間治理的制度保障
              首先,制定生態保護紅線管控措施。生態保護紅線的管控措施包括行政、法律管控和社會管控。
              行政許可管控主要包括生態空間用途管制制度、負面清單管理制度和規劃及項目環評許可制度??紤]不同生態保護紅線區域的主導生態功能、等級及保護需求差異,制定與之相適應的不同生態環境保護標準和管控措施,以實現差別化管理和控制。通過規劃及項目環評,評價開發規劃及項目與生態保護紅線區域的位置關系,分析規劃及項目對紅線區域的生態環境影響機制,預測影響程度,進而作出科學判斷,從生態保護紅線角度明確規劃及項目的環境可行性,從而起到預防性保護作用。
              生態保護紅線作為國家依法劃定的特殊生態保護空間,其特殊性依賴于法律背后的國家強制力,這為生態保護紅線提供了強制手段的保障。一是確定生態保護紅線調整、取消的法定程序,以法律強制力保障紅線的穩定性,保證紅線的嚴肅性,避免對生態保護紅線隨意調整甚至取消。二是確定對破壞生態保護紅線行為的強制制止及責令恢復等其他必要的控制手段,以法律強制力保障對破壞紅線行為的強制控制。
              公眾是生態環境保護的權利和責任主體,應建立機制,引導公眾參與生態保護紅線管控。一是在生態紅線保護的行政許可工作中設置公眾參與機制,特別是在生態紅線區域開發利用活動的環境影響評價環節中積極推動公眾參與。二是鼓勵、引導地方民眾參與到生態保護紅線區的日常監督中,建立生態保護紅線保護狀況信息公開制度,定期發布生態保護紅線保護狀況信息。三是鼓勵地方民眾或環保NGO在生態保護紅線區域發生損害行為后依法提起公益訴訟。
              其次,建立健全生態保護補償機制。生態補償是以保障區域生態安全和經濟社會可持續發展為原則,以資金調配手段為主的協調機制,是協調保護與開發矛盾的主要手段。制定和完善監測評估指標體系,研究建立生態保護補償統計指標體系和信息發布制度。完善森林、草原、海洋、漁業等資源收費基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法,逐步擴大資源稅征收范圍,推動相關收入用于開展相關領域生態保護補償。逐步完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。在大氣污染治理中推進區域和風域上下風向的生態補償機制;在水污染治理中推進流域上下游生態補償機制;在土壤污染治理中建立農業生態治理補貼制度,對在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區實施耕地輪作休耕的農民給予資金補助,研究制定鼓勵引導農民施用有機肥料和低毒生物農藥的補助政策;在生態保護中推進保護區與保障收益區之間的生態補償機制。
              再次,建立監控體系與評價考核制度。構建全天候的自動監控與人工監察執法結合的生態保護紅線監察執法管控體系,對生態保護紅線區域內的各項活動加以執法監管。通過生態監控網絡的定位監控和日常巡查監察,同時借助“天地一體化”的生態保護紅線監測系統,構成全方位、全天候的監管平臺,監控生態保護紅線區域內發生的各項活動。對監控發現的問題進行科學判斷,及時進行現場核查;對監察中發現的問題進行規范執法、及時通報地方政府和行業主管部門。在此基礎上,建立評價考核制度,逐級對各轄區生態保護紅線保護成效進行評價考核。
              此外,還要建立促進“多規合一”工作機制?!兑巹潯诽岢?,要研究制定生態環境保護促進“多規合一”的指導意見。建設“多規合一”地理信息平臺,實現城鄉規劃、重大項目、土地海洋資源、交通運輸等空間要素與生態環境保護空間的有效疊加和信息資源的聯動共享,為重大規劃建設項目的生態環境保護要求提供準確有效的數據支持。依托“多規合一”業務協同平臺,建立包括發改、環保、規劃、國土等多部門的協調機制,統籌空間需求、約束要素,將嚴格的生態環境空間管控要求落實在規劃、項目審批過程中。

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